国际国内社会信用奖惩机制的经验及对上海的启示

  本文从社会信用体系的发展模式,从信用奖惩机制的依据、主体、措施等角度考察了主发达国家以及国内各省市的成功经验,并结合上海社会信用体系已有的建设基础,出上海的社会信用奖惩机制进一步完善的方向,即首先完善“一处守信,处处受益;一处失信,处处受制”的社会诚信体系;其次更新和完善信用立法及相关管理制度;再次大力推动公共联合征信平台的建设、完善和推广应用;最后积极培育和壮大信用服务业。 
  关键词社会信用奖惩机制;公共联合征信平台;信用立法 
  中图分类号F12 文献标识码A 文章编号11-828X(213)7–4 
  一、国内相关省市信用奖惩机制的情况介绍 
  1.信用惩戒机制的依据 
  各地信用惩戒机制多在现有各个领域相关立法基础上,以信用规划、信用体系建设的相关政府规范性文件为依托,形成信用惩戒机制的法律法规和条例基础。浙江、北京、深圳、长沙及上海几个省市,基本都具备了社会信用规划、规范性地方政府文件,但缺少社会信用的专项地方性立法,除长沙外也没有关于“守信激励和失信惩戒”的专门文件。 
  表1国内典型城市社会信用法律法规和规范性政府文件基础比较 
  2.信用惩戒机制的主体 
  随着各地社会征信体系建设的不断完善、社会征信系统应用范围的不断拓展,信用惩戒的主体也日益多元化、联合化,主的几类主体包括政府部门、金融机构、工商企业、行业协会、中介机构。政府部门依据相关信用记录或评级,根据相应的法律法规及行政处罚条例,给予相应的激励和惩戒。金融机构依据企业或个人的综合社会征信信息,通过供差别化的金融服务,施行激励和惩戒。工商企业通过社会征信信息,解决信息不对称问题,通过市场竞争达到奖惩的目的。行业协会和中介机构通过供差别化的中介服务,施行信用惩戒。另外,信用惩戒主体的联合程度,主取决于征信平台或征信系统的联动程度以及征信系统的应用推广。 
  3.信用惩戒机制的措施 
  第一,守信激励。根据各地的情况来看,守信激励的措施可以分为三大类一是信誉激励,指对于守信法人和个人给予相关资质证明、升其信用评级、及时进行信息披露、获得行业评先争优资格等升其信誉和影响力的激励行为;二是行政激励,指依据相关的行政管理条例,相关行政部门对于守信的法人和个人给予行政便利和政策优惠,包括简化相关的检查、通关、审批程序,开辟绿色通道;优先考虑享受政府的补贴和税收减免,行政性收费减免,缓缴一定比例的资本金,放宽发票等相关票据的领购限额,项目招投标中给予加分等;三是经济激励,指由于守信行为而获得竞争优势和投融资便利,包括在工程招投标、大宗交易、签订经济合同、进行合资合作等经济活动中给予加分以及供融资便利,如优惠利率、额度期限等优惠。 
  表2国内各地守信激励手段和措施的案例分析 
  第二,失信惩戒。根据各地的情况来看,各地对于失信惩戒的重视度普遍高于守信奖励。失信惩戒的手段主有四类一是信誉惩戒,指通过加强信息披露、降低信用评级、取消相关资质等手段对企业或个人的信誉和公众形象产生不利影响,从而达到惩戒的目的,如曝光、“黑名单”制度、下降评级和取消资质等。二是经济惩戒,指运用市场准入限制、投融资限制等经济手段,增加企业或个人的运作成本,降低其市场竞争力,从而达到惩戒的目的。三是行政惩戒,指依据相关行政处罚法和政府的规章制度对于企业或个人的失信违规行为,通过加强监控和监督检查、取消相关政策优惠、行政处罚或处分等行政手段达到惩戒目的。四是司法惩戒主是针对触犯司法的失信行为,由司法机关根据相应的法律法规做出司法判决和处罚。 
  表3国内各地失信惩戒手段和措施的案例分析 
  第三,联防联控。各地信用惩戒机制都是建立在政府公开信息及社会征信平台或数据库基础上,依据征信平台及信用信息库的信息,实现多部门、跨领域的信用奖惩,从而达到“一处守信,处处受益,一处失信,处处受制”的联防联控效果。国内各省市的社会征信体系基本可以分为两种模式,一是以浙江为代表的全系统模式。浙江省建立了公共联合征信平台,并不断完善升级,深入挖掘平台功能,构建了“信用立方”子平台,实现了企业和个人信用信息的全面、深度关联,在国内率先实现对社会信用关系的深度挖掘。在此基础上,公共联合征信平台的适用范围逐渐推广,为法院、公安、环保、人力社保、商务、海关等省级政府部门,金融机构、电子商务领域和重点建设工程招投标领域供免费的信用信息服务,为信用惩戒机制供评判依据和标准。浙江现已实现38个省级政府部门以及4个市的信息共享和查询并计划该平台能覆盖全省及省内各市县,以及实现区域征信平台及数据库的对接。二是以深圳、长沙为代表的分散模式。这两个城市又代表着两种不同的分散模式,一种是依托工商系统的企业信息库,以深圳为代表。深圳市的个人联合征信系统采用完全市场化的模式,21年在市政府的特许和人民银行总行的支持下,深圳鹏元公司筹建个人征信系统;企业信用信息系统由市工商局承建,行政主导、事业运作,实行信息的分级披露,外网为公众供免费查询,内网为成员单位供信息共享,并采取会员制收费查询。依托个人和企业两个征信系统实现局部的联防联控。一种是依托人民银行的金融信用记录,并逐渐加入质量、环保等信息,以长沙为典型代表。从机构设置来看,长沙市信用征信管理处设置在金融证券办,主负责组织、指导基础信用征信服务系统建设,建立基础信用信息数据库,构建长沙社会信用征信网络系统。从信用惩戒主体来看,主是各政府部门根据本条线的信用评价标准,给予相应的奖惩,并在加入社会征信体系的各部门中共享,实现局部的联防联控。 
  二、主发达国家或地区信用奖惩机制的经验特征 
  纵观世界主发达国家的社会信用体系的发展历程,主有三种模式,分别是以法国、德国等欧洲大陆国家为代表的政府驱动型模式、以美国、英国、加拿大为代表的市场驱动模式以及以日本为代表的行业协会驱动模式,并在此基础上形成各自的信用奖惩机制,主以失信惩戒为主,且普遍具有信用奖惩依据的合法合规性、形式的多样性、主体的多层次性以及手段的灵活性等典型特征。
  1.信用奖惩机制的合法性 
  世界主发达国家地区的无论是那种模式的社会信用体系以及派生出的信用奖惩机制都是建立在较为完备的信用立法基础上的,且都有保护个人信息隐私的相关立法,但并没有关于信用惩戒的专项法律法规。 
  表2世界主发达国家和地区信用立法一览 
  2.信用奖惩主体的多层次性 
  主发达国家和地区信用奖惩的主体是多层次的,可以是政府机构、司法机关,也可以是法律授权或政府委托的民间机构,例如在美国,最重的信用执法机关是联邦贸易委员会、联邦储备委员会、财政部,还可以是社会信用中介机构。一般而言,惩戒体现为政府行为,之后转为民间行为。政府执行机构的作用是制定和完善相关信用法律,对失信行为进行法律上的界定,并制定相应的惩戒措施。另外政府可以将对被判定有不良信用记录的责任人和处罚决定公告给社会全体成员,让他们根据处罚通知一致拒绝同被处罚者进行交易。社会上的惩戒机构主是依靠各类信用服务公司生产与销售信用产品,从而对失信者产生强大约束力和威慑力;依靠信用产品负面信息的传播和一定期限内的行为限制,使失信者必须付出昂贵的失信成本。由此可见,阻止有不良信用记录的人在任何方面有所发展或进入主流社会是惩罚目的,并非让他不能生存,这也体现了惩戒的价值目标。 
  3.信用奖惩形式的多样性 
  运用法律、经济、行政、道德、舆论、宗教等多种形式,惩戒失信者的失信行为。一是法律约束。世界主发达国家和地区有较为健全的法律体系,它是正常的信用关系得以维系的保障。依靠法律力量,运用法律的威慑力和惩罚力惩治失信,使法律真正成为维护信用关系、保护债权人合法权益、追究违约侵权责任的有力武器。二是非法律约束。它包括道德、行政、舆论、宗教等非法律约束来加以制约和管理。道德约束是法律约束的前,信用实质是靠基于社会主体之间的信任和诚信的理念来维系,靠市场经济条件下的信用道德规范来维系。舆论约束,包括公众舆论、媒体舆论的监督。它虽不具备强制力,但因其曝光面广而具有广泛的影响力和约束力。宗教手段,在西方的传统观念中,信用和西方基督教文化观念是相联系的。三是经济约束。上述约束手段包括法律的和非法律的,使得失信的企业或个人在市场准入、市场交易等方面受到限制,从而带来经济损失的约束手段。 
  4.信用奖惩手段的灵活性 
  灵活性体现在两个方面一是失信者有申诉的权力;二是失信者有改过的机会。(1)如果消费者认为信用报告上的某些不良记录不正确,他有权向信用报告机构正式出质疑,信用报告机构必须设立一套专门处理消费者质疑的程序,并依此进行调查。倘若信用报告机构在—定时间内无法证明被质疑信息的准确性,就必须将此信息从信用报告中抹去。即使信用报告机构及时供了充足的证据,消费者仍有权求在信用报告中加入自己对此信息的解释,或进一步质疑(仅限1字以内),以便引起以后的信用报告使用者的注意,并希望得到某种程度的理解。(2)在设计失信惩罚机制时,还考虑到给失信者以生存空间和改过的机会,合理“量刑”。失信惩罚机制的“量刑”是基于对大众进行震慑作用和教育的效果而设计的,尝到因失信而受到惩罚的严重后果,足以达到教育的目的。失信惩罚机制在设计上的初衷,决不是想一棒子将失信者彻底打死,而在失信者付出惨痛代价后促使其改过。例如各国对负面信息(个人失信记录和个人破产记录等)的保存都有一定期限的规定。 
  表3世界主发达国家和地区信用修复情况 
  三、对上海建立和完善社会信用奖惩机制的启示 
  1.完善“一处守信,处处受益;一处失信,处处受制”的社会诚信体系,切实升上海社会诚信环境。不管是从目前面临的种种社会诚信缺失问题来看,还是从上海新一轮发展对上海社会诚信环境出的新求来看,或者从真正体现上海“公正、包容、责任、诚信”价值取向来看,都亟需完善和落实社会诚信体系建设。完善上海社会诚信体系建设,核心或者说抓手就在于“法治、共享、公开、联防”。“法治”是指社会诚信体系建设的法律基础夯实;“共享”是指来自政府部门、金融系统、司法部门、社会组织等各个领域的有关企业、个人、政府三方的诚信信息通过一个共同的平台进行信息共享。“公开”是指对于法律法规规定可以公开的诚信信息可以方便快捷的查询,具有较高的信息透明度。“联防”是指政府各部门、社会各领域、全国各区域可以凭借全面的诚信信息进行联合奖惩,即,企业、个人、政府部门在某个领域的失信或守信行为将在更广的地域空间内实现联网共享,失信行为将使其在全国或多个区域、多个经济社会领域内受到惩罚性限制和约束,而守信信息也将在更广的空间范围及社会范围获得嘉奖性的优惠和便利。 
  2.更新和完善信用立法及相关管理制度,夯实上海社会诚信体系建设的法律基础。经过多年建设,上海社会诚信体系的法规建设主由三个管理办法构成,即《上海市个人信用征信管理试行办法》、《上海市政府信息公开规定》、《上海市企业信用征信管理试行办法》。相比较主发达国家和浙江的经验来看,都是比较粗线条的。未来上海社会诚信体系建设的法律法规框架的构建应该从几个维度着手。一是进一步完善现有的针对诚信信息主体的法律法规。根据新形势新求及时修订完善现有的关于个人、企业、政府信用征信的管理办法,同时进一步完善相关细分领域的法律法规。二是注重征信流程的法律法规的制定。关于征信流程的规定在现有的三个管理办法中有所涉及,但是没有专门的详细的法律法规规定。借鉴浙江的《浙江省企业信用信息征集和发布管理办法》(浙江省政府194号令)以及浙江正准备出台的包括企业和个人在内的社会信用信息征集和管理办法,上海也应该尽快完善信息的来源、采集、整理、保存、加工、供、监管等各征信流程环节的专门法律法规的制定。三是制定专门的法律法规,凸显信用奖惩上的联防联控。社会诚信环境的形成除了需主体自觉外,还需形成行政、市场、社会三位一体的联动信用奖惩机制,因此也需有专门的法律法规或者明确的法律法规条文供法律基础。
  3.构建公共联合征信平台,规范和开放上海公共诚信信息数据库。目前来看,浙江的模式在全国走在前列,对于建立“一处守信,处处受益;一处失信,处处受制”的联防联控的社会诚信体系的效果最为明显。上海也可以借鉴这种模式,在目前已有的央行征信系统及上海资信有限公司、工商局的企业库、公安局的人口库,探索构建上海本地公共联合征信平台的“3+1+n”的模式。“3”是指个人、企业和政府的诚信数据库;“1”是政府部门内部诚信数据库,“n”是各行业领域诚信数据库。具体而言,一是政府各部门征信信息数据库的构建。逐步完善政府各部门包括公安、司法、工商、质检、海关等部门对于企业、个人以及政府部门本身诚信信息的记录、汇总、保存、整理,形成一个公共数据库,并实现共享,以及不同程度的公开。二是与金融、商务领域的征信信息互查对接。从长期来看,应将金融、商务领域的征信系统纳入联合公共征信平台,但是从近期来看,由于这两个领域征信信息比较完善,涉及信息安全以及体制等问题,还不能完全共享和公开,所以从近期来看,首先联合公共征信平台能为金融领域供相关主体的公共诚信信息服务;其次,实现两者的互查和共享。三是完善行业协会征信信息建设,对接各行业征信信息数据库。借鉴日本的经验,完善各行业协会诚信数据库的建设,并将相关信息纳入公共联合征信平台,扩大公共联合征信平台的覆盖面。 
  4.培育和壮大信用服务业,打造上海社会诚信体系建设的市场主体和助推力。信用服务机构作为社会诚信建设的市场主体和助推力,其行业的发展程度也是社会诚信体系建设程度的主标志之一。政府作为公共信用服务的供给方,信用服务业的监管方,以及信用服务产品的需求方,可以通过增加公共信用服务的供给,加强信用服务行业监管,以及增加信用服务需求等途径促进信用服务业的发展壮大。一是推动上海公共联合征信平台的开放。这个开放有两个层面的含义,一个是借鉴浙江经验,公共联合征信平台应该是政府供的公共征信服务,是一种公共品,通过一定的规范化的程序免费向已经备案且符合资质的信用服务机构开放,无论是国资、外资还是民资都一视同仁。另一个层面的意思是,推动上海公共联合征信平台与长三角区域,乃至全国的征信平台的对接,从而为打造具有全国知名度的信用服务机构创造条件。二是加强信用服务业监管。目前上海对信用服务业机构实行备案制,加强监管并不是限制信用机构的市场准入和发展,而是加强信用服务业行业管理的制度化建设,形成规范化的监管,尽量减轻信用服务机构的税费负担,用行业的规范化促进规模化、可持续化。三是促进信用交易市场需求的增长。鉴于政府在信用服务业发展中的多重角色,从公共服务供者角度讲,可以通过完善信用管理、信用服务相关法律法规和制度建设,完善上海联合征信平台建设及开放,为信用服务机构供基础支撑,供公平竞争的市场环境;从监管者角度讲,可以通过相关优惠政策,促进信用服务机构的发展;从信用需求者角度讲,可以通过在行政活动中,如办理工商注册、行政审批、资质认定、质量监督、招投标等事项中,增加信用服务和产品的使用,从而促进信用效益需求的增长,达到培育和壮大信用服务业的目的。四是充分发挥行业协会的作用。行业协会在信用服务业,乃至整个社会信用体系的发展壮大将发挥基础性的作用。一方面,上海公共联合征信平台的建设和完善在政府部门公共征信系统的基础上逐步对接各行业协会的征信信息的基础数据库,将各行业的征信信息纳入到公共联合征信平台中;另一方面,充分发挥行业协会在开展行业自律管理中的作用,规范行业标准,鼓励会员企业使用信用产品,升行业诚实守信的形象。 
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  作者简介徐明霞,女,无锡人,经济学硕士,现供职于上海市发展改革研究院,上海市发展改革研究院助理研究员,主研究方向宏观经济、价格理论、劳动经济、产业经济。